Asiantuntija pohtii: Ei-työsuhteisten erityisryhmiin kuuluvien henkilöiden vakuuttaminen työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmässä

Mitä tarkoitetaan erityisryhmillä?

Erityisryhmä on työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmässäkin käsitteenä laaja. Erityisryhmillä tarkoitetaan ei-työsuhteisia henkilöitä kuten omaishoitajia, perhehoitajia, kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvia henkilöitä sekä vammaisten ja kehitysvammaisten työtoimintaan osallistuvia henkilöitä. Näiden henkilöiden työtapaturma- ja ammattitautiturva on järjestetty nimenomaisesti erillislainsäädäntöön perustuen. Erityisryhmällä tarkoitetaan myös kuntien ja hyvinvointialueiden päätoimisia ja osa-aikaisia luottamushenkilöitä. 1.1.2025 alkaen erityisryhmien määrä kasvaa, kun tiettyihin julkisiin työvoimapalveluihin ja kotoutumispalveluihin osallistuvat henkilöt tulevat kunnan vakuuttamisvelvollisuuden piiriin erillislainsäädännön nojalla. Työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmässä näistä henkilöistä käytetään vakiintuneesti termiä erityisryhmään kuuluvat henkilöt.

Tässä kirjoituksessa erityisryhmään kuuluvalla henkilöllä ei tarkoiteta opiskelijoita tai muita koulutukseen osallistuvia henkilöitä, jotka vakuutetaan oppilaitoksen toimesta opiskelijatapaturmalain (460/2015) mukaisesti.

Erityisryhmänä vakuutettavat henkilöt ovat muita kuin työtapaturma- ja ammattitautilain henkilölliseen soveltamisalaan kuuluvia pakollisen työtapaturma- ja ammattitautiturvan piirissä olevia työ- ja virkasuhteisia henkilöitä.

Erillislainsäädännössä toiminnanjärjestäjälle (kuten hyvinvointialue tai kunta) säädetään velvollisuus vakuuttaa ns. erityisryhmään kuuluva henkilö TyTAL 3 §:n mukaisesti. Laissa säädetään, että toimintaan osallistuvaan sovelletaan, mitä työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään työntekijästä, ja toiminnan järjestäjään puolestaan, mitä siinä säädetään työnantajasta.

TVK:n työtapaturma- ja ammattitautirekisterin tilastotietojen mukaan omaishoitajille, perhehoitajille, kuntouttavaan työtoimintaan osallistuville henkilöille ja vammaisten ja kehitysvammaisten työtoimintaan osallistuville henkilöille sattui/ilmeni vuonna 2022 yhteensä 297 korvattavaa vahinkotapahtumaa (eli työtapaturmaa tai ammattitautia). Näistä eniten sattui kuntouttavaan työtoimintaan osallistuville henkilöille, yhteensä 190 vahinkotapahtumaa. Yleisesti näille henkilöille sattuneet korvattavat vahinkotapahtumat ovat vähentyneet tasaisesti vuodesta 2016, jolloin korvattavien vahinkotapahtumien yhteismäärä oli 643. Vakuutusyhtiöt maksoivat näille henkilöille työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisia korvauksia vuonna 2022 yhteensä 511 000 euroa. Euromäärässä on mukana vuosina 2016–2022 sattuneista korvatuista vahinkotapahtumista maksetut korvaukset.

Miksi työtapaturma- ja ammattitautilain mukaista vakuutusta käytetään ei-työsuhteisen työn vakuutusturvan järjestämiseksi?

Työsopimuslakia ei sovelleta sellaiseen työsuoritusta edellyttävään sopimukseen, josta säädetään erikseen lailla (TSL 1:2 § 3 k.). Työsopimuslain soveltamisalasta poikkeamisesta onkin säädetty mm. perhehoitajista ja omaishoitajista annetuilla laeilla. Esimerkiksi omaishoidon tuesta annetun lain (937/2005) mukaan omaishoitaja ei ole työsopimuslain tarkoittamassa työsuhteessa sopimuksen tehneeseen hyvinvointialueeseen, hoidettavaan tai hoidettavan huoltajaan. Ei-työsuhteessa tehtävän työn (yrittäjätyötä lukuun ottamatta) työtapaturma- ja ammattitautiturvasta säädetäänkin erikseen niitä koskevassa erityislainsäädännössä. Esimerkiksi omaishoidon tuesta annetun lain mukaan omaishoidon tuesta hoitajan kanssa sopimuksen tehneen hyvinvointialueen on vakuutettava hoitaja työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) 3 §:n 1 momentin mukaisella vakuutuksella.

Vanhan tapaturmavakuutuslain aikana ennen 1.1.2016 voimaantullutta työtapaturma- ja ammattitautilakia erityisryhmäläisten kuten omaishoitajien tapaturmaturva järjestettiin muun lainsäädännön nojalla tapaturmavakuutuslain 57 §:n 1 momentin mukaisella vapaaehtoisella työajan vakuutuksella. Tapaturmavakuutuslain aikaisella vapaaehtoisella työajan vakuutuksella saattoi vakuuttaa kaikenlaista työtä, jota ei ollut pidettävä pakolliseen vakuutukseen kuuluvana.

Työtapaturma- ja ammattitautilain kokonaisuudistuksessa työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen henkilöllinen soveltamisala yhtenäistettiin työeläkevakuutuksen kanssa ja työsuhteen käsite sidottiin työsopimuslain mukaiseen työsopimuksen käsitteeseen. Työtapaturma- ja ammattitautilaki ja sen tarkoittama vakuutusturva koskee vain ansiotarkoituksessa tehtävää työtä joko työntekijänä tai yrittäjänä. Myös vapaaehtoisen työajan vakuutuksen saaminen ja henkilöpiiri kytkettiin YEL-vakuutuksen olemassaoloon. Kokonaisuudistuksesta seurasi siten myös muutoksia erityisryhmien vakuutusturvan järjestämistapaan.

Työtapaturma- ja ammattitautilain kokonaisuudistuksen yhteydessä erityisryhmien tapaturmaturvan järjestämisestä annettiin eduskunnalle erillinen hallituksen esitys (HE 93/2015 vp). Hallituksen esityksessä ehdotettiin muutettaviksi perhehoitolakia, omaishoidon tuesta annettua lakia, kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia, sosiaalihuoltolakia sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annettua lakia ja tavoitteena oli lisätä mainittuja henkilöryhmiä koskeviin erityislakeihin säännökset erityisryhmien tapaturma- ja ammattitautiturvasta. Lakiteknisesti tavoite toteutettiin erityislakeihin otettavalla viittaussäännöksellä, jonka mukaan mainittuihin erityisryhmiin kuuluvat tuli vakuuttaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisella vakuutuksella. Tämän myötä heidän vakuutusturvansa vastasi työtekijöille säädettyä turvaa kuten vanhan tapaturmavakuutuslain aikanakin.

Miten erityisryhmät vakuutetaan työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmässä?

Erityislakeihin on otettu viittaussäännös, jonka mukaan mainittuihin erityisryhmiin kuuluvat henkilöt tulee vakuuttaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisella vakuutuksella. Erityislainsäädännössä säädetään siitä, että toimeksiantosopimuksen tehneeseen henkilöön tai toimintaan osallistuvaan henkilöön sovelletaan, mitä työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään työntekijästä. Lisäksi toimeksiantajana tai toiminnanjärjestäjänä olevaan kuten hyvinvointialueeseen tai kuntaan sovelletaan, mitä työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään työnantajasta. Toimeksiantajan tai toiminnanjärjestäjän tulee ottaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukainen pakollinen vakuutus erityisryhmäläisille. Mikäli toimeksiantajana tai toiminnanjärjestäjänä olisi valtio, Valtiokonttori maksaisi työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisen korvauksen valtion varoista laissa olevan viittaussäännöksen perusteella. Valtiolla ei ole vakuuttamisvelvollisuutta. Esimerkiksi julkisten työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaa valtio 31.12.2024 asti ja näihin tiettyihin palveluihin osallistuville henkilöille maksetaan korvaus työtapaturman ja ammattitaudin johdosta Valtionkonttorin toimesta.

Turvan sisältö vastaa lähtökohtaisesti työntekijän työtapaturma- ja ammattitautiturvaa. Erillislakiin on kuitenkin voitu sisällyttää poikkeussäännös, jolla joltain osin poiketaan työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisista säännöksistä. Poikkeussäännöksellä on voitu esimerkiksi poiketa ansionmenetyskorvausten määräytymisestä, josta säädetään erikseen erityislainsäädännössä. Esimerkiksi omaishoidon tuesta annetussa laissa säädetään, että poiketen siitä, mitä työtapaturma- ja ammattitautilain 71–78 §:ssä säädetään, vuosityöansiona käytetään omaishoitajan hoitopalkkion määrää vuodessa. Poiketen siitä, mitä työtapaturma- ja ammattitautilain 58 ja 59 §:ssä säädetään, päiväraha on 1/360 vuosityöansiosta.

Muita erityisryhmäläisiä koskevassa erityislainsäädännössä esimerkiksi kuntouttavaa työtoimintaa koskevassa laissa on voitu säätää, että poiketen siitä, mitä työtapaturma- ja ammattitautilain 71–78 §:ssä säädetään, vuosityöansiona käytetään mainitun lain 79 §:n mukaista vähimmäisvuosityöansiota ja poiketen siitä, mitä mainitun lain 58 ja 59 §:ssä säädetään, päiväraha on 1/360 vuosityöansiosta. Toisin kuin työntekijöille erityisryhmäläiselle maksettava päivärahakorvaus voi siis määräytyä alusta alkaen vuosityöansion perusteella ja perustua aina omien ansioiden sijaan vähimmäisvuosityöansioon.

Vakuutusteknisesti erityisryhmille otettu vakuutus ei ole työtapaturma- ja ammattitautilain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittama pakollinen vakuutus. Vakuuttamisvelvollisuus ei perustu suoraan työtapaturma- ja ammattitautilain 3 §:än, vaan erillislainsäädäntöön. Siten työtapaturma- ja ammattitautilain soveltamisalaa ja vakuuttamisvelvollisuuden valvontaa koskevat säännökset eivät koske erityisryhmien vakuuttamista. TVK ei valvo sitä, että hyvinvointialue tai kunta täyttää erillislainsäädäntöön perustuvan vakuuttamisvelvollisuutensa. Sen valvonta, että toiminnan järjestäjä (vakuuttamisvelvollinen) toimii lainmukaisesti, on toisaalla. Aluehallintovirastot ja yleiset laillisuusvalvojat valvovat kuntien / hyvinvointialueiden toimintaa tältäkin osin.

Sen sijaan siltä osin kuin erityislainsäädännössä ei ole säädetty poikkeuksia muista työtapaturma- ja ammattitautilain säännöksistä, tulevat ne sovellettavaksi myös erityislainsäädäntöön perustuvan vakuuttamisvelvollisuuden toimeenpanossa. Siten säännöksiä korvattavista vahinkotapahtumista, etuuksista ja niiden toimeenpanosta, vakuuttamisesta ja vakuutusmaksusta, toimeenpanojärjestelmästä, muutoksenhausta, oikaisumenettelyistä, päätöksen poistamisesta ja takaisinperinnästä sovelletaan soveltuvin osin myös erityisryhmäläisten vakuutukseen.

Onko nykyinen järjestely toimiva?

Lainsäätäjän näkökulma

Erillislakien esitöistä tai hallituksen esityksestä (HE 93/2015 vp) ei käy selvästi ilmi, mitä periaatteita noudattaen jokin ei-työsuhteinen henkilöryhmä tulee osalliseksi työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisesta turvasta. Oletetusti kyse on siitä, että erillislainsäädännössä säädetty toiminta (palvelu) rinnastuu työhön tai työsuoritukseen työtapaturma- ja ammattitautiriskin näkökulmasta. Herää kysymys, muistetaanko työtapaturma- ja ammattitautiturvan tarve ottaa huomioon toimintaa tai sosiaalipalvelua kehitettäessä ja niistä säädettäessä? Voiko sosiaali- ja vammaispalvelujen piirissä olla muutakin sen kaltaista toimintaa, johon osallistuvien työtapaturma- ja ammattitautiturvasta tulisi huolehtia erillissäännökseen perustuen? Ei-työsuhteessa tehtävän työn osalta työtapaturma- ja ammattitautiturva on säädettävä erikseen, eikä lainsäätäjällä liene tarkoitus jättää mitään työtä tekevää ryhmää turvan ulkopuolelle.

Toiminnan järjestäjän näkökulma

Toiminnan järjestäjän velvollisuus ottaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukainen vakuutus tulisi käydä ilmi selkeästi voimassa olevasta laista.

Kuitenkin esimerkiksi kehitysvammaisten ja vammaisten henkilöiden työtoiminnan järjestäminen ja siihen liittyvät vastuut mukaan lukien järjestäjän velvollisuus ottaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukainen vakuutus perustuvat kumotun sosiaalihuoltolain (710/1982) voimaan jätettyihin säännöksiin (27 d, 27 e §). Säännösten voimassaolo ilmenee voimassa olevan sosiaalihuoltolain (1301/2014) voimaantulosäännöksestä (61 §). Kumotun sosiaalihuoltolain voimaan jätetty 27 e § on työtoiminnan järjestäjän vakuuttamisvelvollisuuden kannalta keskeinen säännös.

Työtoimintaan voi liittyä riski työtapaturmasta tai ammattitaudista ja tästä syystä työtoiminnan järjestäjän on vakuutettava työtoimintaan osallistuva työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisella vakuutuksella. Työtoiminnan järjestäjän näkökulmasta, kun arvioidaan sitä, miten tämä on tietoinen vakuuttamisvelvollisuudestaan ja osaa toimia lain mukaisesti, säädöksen nykytilaa ei voida pitää tyydyttävänä ja tarkoituksenmukaisena.

Onkin tärkeää, että vammaisten ja kehitysvammaisten työtoimintaa koskevien säännösten uudistamisen yhteydessä tämäkin osa-alue pidetään mielessä ja ajantasaistetaan.

Toinen esimerkki liittyy sosiaaliseen kuntoutukseen ja siihen sisältyviin palveluihin, joista säädetään sosiaalihuoltolain (1301/2014) 17 §:ssä. Sosiaaliseen kuntoutukseen voi sisältyä myös työtoimintaa. Sosiaaliseen kuntoutukseen mahdollisesti kuuluvan työtoiminnan vakuuttamisesta ei ole kuitenkaan säädetty sosiaalihuoltolaissa vastaavalla tavalla erikseen nimenomaisesti kuten esim. kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa (189/2001).

Sosiaalisen kuntoutuksen palveluna järjestettävän työtoiminnan työtapaturma- ja ammattitautiturva on siten erillissäännöksen puuttuessa arvioitava työsopimuslain työsuhteen tunnusmerkkien täyttymisen kautta.

Toimeenpanijan (vakuutusyhtiön) näkökulma

Työtapaturma- ja ammattitautiturvan piiriin kuuluvat erillisryhmien henkilöt ovat pirstoutuneet moneen erillislakiin. Tästä aiheutuu vakuutusyhtiöille haasteita seurata ja hallita erityislainsäädännössä tapahtuvaa kehitystä. Myös valittu lainsäädäntöratkaisu, jossa erillislakeihin on voitu sisällyttää erilaisia poikkeussäännöksiä, joilla joltain osin poiketaan työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisista säännöksistä, tuo haasteita toimeenpanoon. Tämä jättää epävarmuutta siitä, miltä osin esimerkiksi vakuuttamista koskevia työtapaturma- ja ammattitautilain säännöksiä sovelletaan erityislainsäädäntöön perustuvan vakuuttamisvelvollisuuden toimeenpanossa.

Vakuutusyhtiön velvollisuus viestiä ja tiedottaa toiminnan järjestäjää TyTALin mukaisista velvollisuuksista korostuu. Muistaako toiminnan järjestäjä ilmoittaa vakuutusyhtiölle uusista erityisryhmäläisistä tai muista TyTALin mukaisista työtapaturma- ja ammattitautiriskin arviointia, vakuutusmaksun määräämistä ja vakuutuksen hoitoa varten tarpeellisista tiedoista. Kukin vakuutusyhtiö määrittää omissa vakuutusmaksun maksuperusteissaan vakuutusmaksun määräämiseksi tarvittavat tiedot noudattaen TyTAL 166 §:ssä säädettyjä maksuperiaatteita.

Erityisryhmien vakuutusten hoito poikkeaa jonkin verran työnantajan ottaman pakollisen työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen hoidosta. Vakuutusmaksun määräämisessä ei voida hyödyntää tulorekisteriä, koska sieltä ei saada tarvittavia tietoja. Työtapaturma- ja ammattitautilain mukaista tilastointia varten erityisryhmille on määritetty omat ammattiluokkakoodit, jotka poikkeavat tulorekisterin TK10-ammattiluokituksesta tai jotka eivät löydy Tilastokeskuksen AML 2010:n koodistosta.

Erityisryhmäläisten vakuutuksen tehokas toimeenpano edellyttääkin, että laissa on selkeät ja yksinkertaiset säännöt siitä, mitä tietoa vakuutetuista erityisryhmistä vakuutuksenottajan tulee antaa vakuutusyhtiölle kussakin tilanteessa ja mitä menettelysääntöjä noudattaen vakuutusyhtiö vakuutusta hoitaa.

Lyhyesti kirjoittajasta

Elina Holmas työskentelee TVK:ssa lakiasioiden parissa juristina sekä yhteyspäällikkönä ja verkostovastaavana keskeisille sidosryhmille. Hän on työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmän kokenut juridiikan asiantuntija vuodesta 2002. Asiantuntija pohtii -kirjoituksia syntyy mm. vakuuttamisvelvollisuudesta, tulevaisuuden työelämästä, yrittäjistä ja etätyöstä