Asiantuntija pohtii: Työtapaturmavakuutus, perustuslain vaatimukset ja case automaattiset päätökset

Perustuslain vaatimusten ikävä kaiku

Aika usein, kun Suomessa lakeja säädetään, puhutaan myös perustuslaista. Usein tilanne on se, että jo lainvalmistelu on vaikeaa tai lakiesitys kohtaa eduskunnassa haasteita taikka lain toimeenpanijat harovat hiuksiaan lain vaatimusten kanssa, ja perusteeksi esitetään, että perustuslaki vaatii sitä ja tätä.

Työtapaturma- ja ammattitautivakuutus ei ole jäänyt sivuun tältä keskustelulta. Totuuden nimessä on todettava, ettei perustuslaki tämän erityislakiin perustuvan, pakollisen sosiaalivakuutuksen lainvalmistelussa ole ollut haaste tai hidaste, ainakaan tähän saakka. Uusi työtapaturma- ja ammattitautilaki tuli voimaan 2016, edeltävä tapaturmavakuutuslaki oli annettu vuonna 1948. Perustuslakimme on tullut voimaan vuonna 2000.

Enemmän haasteita työtapaturmavakuutukselle tuli EU:sta tulevan lainsäädännön kanssa, kun Suomi liittyi Euroopan unioniin ja suomalaisen sosiaaliturvan toimeenpanoa piti sopeuttaa EU-normiston vaatimuksiin. Sosiaaliturvaa ei ole EU:ssa harmonisoitu, toimeenpanon koordinointia kyllä tehdään EU-maiden välillä työntekijöidenkin liikkuessa maiden rajoja ylittäen. Työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksessa haasteen liittymisvaiheessa aiheutti se, että tätä vakuutuslajia Suomessa harjoitetaan ja on harjoitettu 1800-luvun lopusta saakka, sosiaalivakuutusluonteesta huolimatta, yksityisoikeudellisissa vakuutusyhtiöissä. Euroopan unionissa vakuutusyhtiöitä koskee EU-normistosta johtuen vapaa kilpailu ja tarjonta. Sopeuttaminen tarkoitti työtapaturmavakuutuksen avaamista EU-vakuutusyhtiöiden kilpailulle: vakuutusyhtiöiden yhteiset, sosiaali- ja terveysministeriön vahvistamat vakuutusmaksut, hinnat, poistuivat ja tilalle tuli vapaa markkina ja hintakilpailu vakuutusyhtiöiden kesken. Toisen EU-maan vakuutusyhtiö saa tulla suomalaisille työtapaturmavakuutusmarkkinoille - meillä on tällä hetkellä kaksi toisessa EU-maassa kotipaikan omaavaa vakuutusyhtiötä työtapaturma- ja ammattitautivakuutusta tarjoamassa. Ei lopulta EU-sääntely ollut ylitsepääsemätön juttu suomalaiselle työtapaturmavakuutukselle.

Perustuslaki ja työtapaturmavakuutus

Perustuslaki näkyi ja vaikutti työtapaturma- ja ammattitautilain valmistelussa, vaikkei siitä ongelmaa tullut, vuosikymmen sitten, kun lakia valmisteltiin ja eduskunta uuden lain sääti. Uuden lain tavoitteena oli selkeyttää työtapaturmien ja ammattitautien korvaamista koskevaa sääntelyä ja muuttaa lain sisältö vastaamaan työelämän muuttuneita olosuhteita ja perustuslain vaatimuksia muun muassa säädöstasosta ja valtuutussäännöksistä. Käytännössä perustuslaista johdetut vaatimukset tarkoittivat muun muassa henkilön oikeuksien ja velvollisuuksien aikaisempaa tarkempaa sääntelyä lain tasolla.

Vaatimus näkyi työtapaturma- ja ammattitautilain valmistelussa esimerkiksi siinä, että lain II osaan tehtiin yksityiskohtaiset säännökset siitä, mikä on lain perusteella korvattava työtapaturma. Samoin lain IV osa etuuksien toimeenpanosta kertoo selkeästi sen, miten korvausasia tulee vireille ja miten kunkin osapuolen eli työntekijän, työnantajan ja vakuutusyhtiön pitää toimia. Selkeää ja ymmärrettävää lainsäädäntöä tulee tehdä muutoinkin, mutta jos perusteena oli perustuslaki, niin hyvä sitten. Aikaisempaa läpinäkyvämpää lainsäädäntöä toivon mukaan saatiin aikaan – vaikka aina jää pykälien tulkintaa tehtäväksi myös oikeuskäytännössä. Etätyö-olosuhteessa sattuneet tapaturmat ovat hyvä esimerkki työtapaturma- ja ammattitautilain tulkinnasta, josta tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan ja vakuutusoikeuden kuin myös korkeimman oikeuden tulkintaratkaisuja kovasti toivotaan.

Jos perustuslaista pitäisi nostaa yksi pykälä, joka eritoten näkyy työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksessa, niin se on perustuslain 124 §: ”Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle:

Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.”

Pykälä sovellettuna työtapaturma- ja ammattitautivakuutukseen tarkoittaa seuraavaa: Lainsäädäntöön perustuva työtapaturma- ja ammattitautivakuutus on julkisen hallintotehtävän hoitamista. Työtapaturma- ja ammattitautilailla vakuutusyhtiöt ovat saaneet valtiovallalta mandaatin hoitaa erillislakiin perustuvaa sosiaalivakuutusta. Toimeenpanon on täytettävä perustuslain 124 §:ssä mainitut edellytykset ja muun muassa oikeusturva ja hyvän hallinnon vaatimukset on varmistettava. Pykälän tulkintaan kuuluu myös ns. subdelegaation kielto eli kielto siirtää lailla itselle saatuja tehtäviä eteenpäin jonkun toisen hoidettavaksi.

Säännöksen vaikutus näkyi myös lainvalmistelussa. Tämä tarkoitti muun muassa sitä, että Tapaturmavakuutuskeskus ei voi määrätä vakuuttamisvelvollisuutensa laiminlyöneelle työnantajalle määrättävää laiminlyöntimaksua. Tätä merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävä toimivalta annettiin Valtiokonttorille, joka on viranomainen. TVK ei ole viranomainen, vaikka onkin työtapaturma- ja ammattitautilailla perustettu lakisääteinen työtapaturmavakuutusyhtiöiden keskusyhteisö.

Perustuslain 124 §:n vaikutus on näkynyt myös toimeenpanossa, lain säätämisen jälkeen. Kyse on siitä, että vakuutusyhtiön pitää itse hoitaa ne tehtävät, jotka tulkitaan julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi eikä niitä voi ulkoistaa omin päätöksin sopimuskumppanin hoidettavaksi. Se on tarkoittanut käytännössä esimerkiksi laillisuusvalvojan tulkintaa siitä, että vakuutusyhtiöt eivät voi ulkoistaa korvausasiakirjojen sähköiseen muotoon saattamisen skannausta. Keskustelua on käyty myös ns. vakuutustutkijoiden toiminnasta, onko se niin läheisesti korvaustoimintaan liittyvää, että tutkintaa ei voi antaa vakuutusyhtiön sopimuskumppanin hoidettavaksi.

Julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyy myös perustuslain 118 §:n mukainen henkilökohtainen virkavastuu. Se on vakuutus- ja korvausasiaa hoitavalla vakuutusyhtiön palveluksessa olevalla työntekijällä samanlainen kuin virkamiehellä. Näin on, vaikka vakuutus- ja korvausasian ratkaisu annetaan aina vakuutusyhtiön nimissä eikä yksittäinen korvauskäsittelijä tai asiantuntijalääkäri yksinään päätä ainakaan monimutkaisempia tai vakuutuslääketieteellistä harkintaa edellyttäviä korvaustapauksia.

Työtapaturmavakuutus julkisena hallintotehtävänä

Tällä hetkellä, 2020-luvulla, perustuslaista johdetut vaatimukset näkyvät lakisääteisten vakuutusten toimeenpanossa eritoten sen normiston jatkuvana kasvuna, jota vakuutusyhtiöt joutuvat noudattamaan, kun ne hoitavat julkista hallintotehtävää. Lakisääteisiä vakuutuksia ovat työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen ohella liikennevakuutus ja työeläkevakuutus. Tosin jo 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä saatettiin muun muassa hallintolaki ja kielilaki koskemaan työtapaturmavakuutuksen toimeenpanoa siltä osin kuin siinä on kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Tavoitteena mainittujen lakien soveltamisessa myös työtapaturmavakuutuksen toimeenpanoon on varmistaa oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutumista, perustuslain edellyttämällä tavalla.

Julkinen hallintotehtävä on perustuslain 124 §:n sääntelyn keskiössä ja sen keskeinen käsite. Perustuslain esitöissä julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon ja yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Tähän saakka julkisen hallintotehtävän hoitamisena työtapaturmavakuutuksessa on pidetty vakuutus- ja korvauskäsittelyä eli vakuutuksen myöntämistä ja vakuutusmaksun määräämistä sekä korvausasiassa vahingon korvattavuutta ja etuuksia koskevien päätöksien tekemistä. Kehittyvän tulkinnan mukaan myös korvausasiakirjojen skannauksen on esitetty olevan julkisen hallintotehtävän hoitamista.

Suomessa on runsaasti lainsäädäntöä, joita lakisääteisiä vakuutuksia toimeenpanevat eli vakuutuksia myyvät ja korvauksia maksavat vakuutusyhtiöt joutuvat noudattamaan samoin perustein kuin viranomaiset. Sinänsä tämä on ymmärrettävää ja liittyy juuri siihen, että yksityisoikeudelliset vakuutusyhtiöt toimeenpanevat suomalaiseen sosiaaliturvan kuuluvia pakollisia vakuutuksia. Sovellettava laki on esimerkiksi jo mainittu hallintolaki, jonka voi sanoa olevan hyvän asiakaspalvelun standardinkin asettavaa normistoa.

Se, mikä 2020-luvulle tultaessa on merkille pantavaa, on julkisen hallintotehtävän käsitteen jonkinlainen jatkojalostuminen ja uudenlaisten julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvien sääntelykohteiden esiin nostaminen. Ajankohtainen esimerkki on automaattisiin päätöksiin liittyvä tarve tehdä sääntelyä niistä tietojärjestelmistä, joilla automaattisia päätöksiä tulevaisuudessa voitaisiin tehdä esimerkiksi työtapaturmavakuutuksessa. Tietojärjestelmien rakentamisenkin tulkitaan olevan jo julkisen hallintotehtävän hoitamista. Automaattisia päätöksiä koskevan akuutin sääntelyn tarve tuli EU:n tietosuoja-asetuksesta, GDPR:stä – EU:sta, kuinkas muutenkaan. Tietosuoja-asetus edellyttää, että yksilö henkilötietoineen ei joudu automaattisten päätöksenteon kohteeksi ilman suostumustaan tai automaattisesta päätöksenteosta on tehtyä kansallista sallivaa sääntelyä oikeussuojakeinoineen.

Lakisääteisissä vakuutuksissa lisääntyvä sääntely näyttäytyy hallinnollisena taakkana, oikeudellisena epävarmuutena ja moninkertaisena sääntelynä. Vakuutusyhtiöitä koskee erittäin laajasti sekä EU:n että kansallinen erityislainsäädäntö. Se velvoittaa vakuutusyhtiöt esimerkiksi ylläpitämään sisäistä valvontaa, joka sisältää myös vakuutus- ja korvaustoimintojen prosessit ja tietojärjestelmät. Sekä EU-tason että kansalliset finanssivalvontaviranomaiset valvovat sitä, että vakuutusyhtiöt noudattavat omaa erityislainsäädäntöään. Julkista hallintotehtävää hoitavien vakuutusyhtiöiden tilanne on siten erilainen kuin viranomaisten sen suhteen, minkälaista sääntelyä niihin jo nyt kohdistuu.

Virkavastuun kohdentuminen perusteena automaattisten päätösten ja niitä tekevien tietojärjestelmien uudenlaiselle sääntelylle

TVK on antanut toukokuussa 2022 lausunnon(Avaa uuden ikkunan) oikeus- ja valtiovarainministeriöiden yhteisestä luonnoksesta hallituksen esitykseksi julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi.

Keskeinen esitetty peruste automaattiseen päätöksentekoon liittyvälle kokonaan uudenlaiselle tietojärjestelmäsääntelylle tiedonhallintalakiin on ollut perustuslain mukaisen henkilökohtaisen virkavastuun kohdentuminen. Jos vakuutusyhtiön automaattisia päätöksiä tekevä tietojärjestelmä tekisi valituskelpoisen korvauspäätöksen työtapaturma-asiassa, täytyy jollain tavalla löytyä se yksittäinen henkilö, joka olisi asettavissa virkavastuuseen tämän korvauspäätöksen virheellisyydestä. Virkavastuu on sekä rikos- että vahingonkorvausoikeudellista.

Jos kyse olisi manuaalisesti tehdystä päätöksestä, tikunnokkaan ilmeisesti nostettaisiin se yksittäinen korvauskäsittelijä, jonka nimi näkyy korvauspäätöksessä – vaikka päätös annetaankin vakuutusyhtiön nimissä. Tiedossani ei ole yhtään tapausta, jossa olisi käsitelty virkavastuuta työtapaturmavakuutuksen yksittäisessä korvaus- tai vakuutustapauksessa. Korvauspäätöksen saavan henkilön oikeusturvaa takaavat ennakollisesti sekä työtapaturma- ja ammattitautilain että hallintolain menettelytapasäännökset. Lisäksi korvausasia ratkaistaan aina kirjallisella päätöksellä, josta on mahdollisuus tehdä valitus tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakuun ja jatkovalitus on mahdollinen vakuutusoikeuden kautta korkeimpaan oikeuteen saakka. Virkavastuussa tutkinnan kohteena on korvauspäätöksen tehnyt yksittäinen henkilö.

Onko mitään enää tehtävissä lisääntyvälle sääntelylle?

Tuntuu siltä, että suomalainen lakiin perustuva vakuutustoiminta on junassa, joka etenee vääjäämättä päämääränsä. Matkustajina olevat, eri lakeihin perustuvien vakuutusjärjestelmien toimeenpanijat eivät tiedä, mihin raiteet vievät ja kuinka pitkään matka vielä kestää. Mikä meitä odottaa määränpäässä ja mihin kaikkeen pitää varautua?

Uudenlaista sääntelyä valmistellaan virkatyönä ja välillä saadaan arviomuistio tai lakiluonnos kommenteille. Tulkintaa julkisen hallintotehtävän käsitteestä tehdään laillisuusvalvojien, eduskunnan perustuslakivaliokunnan ja sen kuulemisiin kutsuttujen tutkijoiden ja professorien työpöydillä. Virkavastuun kohdentumisesta lakisääteisten vakuutusten toimeenpanossa ei ole käyty yleistä ja avointa keskustelua.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoihin perustuen tiedonhallintalakiin on valmisteltu sääntelyä automaattisia päätöksiä tekevistä tietojärjestelmistä, niiden käyttöönotosta ja käyttämisestä. Virkavastuun henkilökohtaisen kohdentumisen takia sanotaan tarvittavan myös vakuutusyhtiöitä varten yksityiskohtaista sääntelyä, jotta sitten osataan löytää yksittäisen vakuutusyhtiön yksittäisen tietojärjestelmäprojektin toteutuksesta se yksittäinen henkilö, joka on virkavastuussa tietojärjestelmän tekemästä korvauspäätöksestä.

Mielenkiintoista on nähdä, mikä tulee olemaan seuraava sääntelyn kohde, jossa perusteena on perustuslaissa säädetyn julkisen hallintotehtävän hoitaminen ja virkavastuun kohdentuminen. Mihin tarvitaan yksityiskohtaista sääntelyä, jotta osataan löytää yksittäinen henkilö virkavastuun tikunnokkaan. Voi kysyä, onko nykytilanne tältä osin kohtuullinen ottaen huomioon se, että monimutkaisten korvaustapausten valituskelpoinen ratkaisu syntyy vakuutusyhtiössä eri asiantuntijoiden yhteistyönä. Niin pitää tapahtuakin, jotta työtapaturmaan joutunut työntekijä saisi mahdollisimman laadukkaan ja asiantuntevan korvauskäsittelyn läpikäyneen päätöksen omassa asiassaan.

Mielenkiintoista ja tuoretta ajattelua edistävää oli lukea Helsingin yliopiston tutkijan Hanne Hirvosen kirjoitus virkavastuusta Lakimies-lehden numerossa 3-4/2022. Siinä teemana oli virkavastuu päätösautomaatiossa. Vielä tarvittaisiin tutkimusta ja keskustelua siitä, miten virkavastuuta olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa silloin, kun julkista hallintotehtävää hoidetaan yksityisoikeudellisissa yhteisöissä ilman virkamies-statusta ja sen mukaista sääntelyä. Ja vielä lisää haastetta tutkimusteemaan: automaattinen päätöksenteko ja virkavastuu työtapaturma- tai liikennevakuutusvakuutuksen korvauskäsittelyssä vakuutusyhtiössä – mitkä kaikki normit sitä jo sääntelevät ja vieläkö tarvitaan lisää sääntelyä?

Lyhyesti kirjoittajasta

Kirsi Pohjolainen työskentelee TVK:ssa laki- ja lainsäädäntöasioista vastaavana juristina. Työtapaturmavakuutuksen lakiasioiden parissa hän on tehnyt työtä vuodesta 1997. Asiantuntija kirjoituksia syntyy erilaisista työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen ajankohtaisista teemoista.