Asiantuntija pohtii: Mikä on perustevalitus ja mitä siitä voi todeta tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan antamien ratkaisujen valossa?

Työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisista päätöksistä valitetaan tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalle vuosittain keskimäärin 3 500 tapauksessa. Tämä ns. ”tavallinen” valitus ja sitä koskeva muutoksenhakuprosessi itseoikaisumenettelyineen onkin tuttu monelle vakuutusyhtiön asiantuntijalle. Sen sijaan perustevalitukset ovat harvinaisempia, eivätkä ne välttämättä tule vastaan vakuutusyhtiön pitkäaikaisenkaan asiantuntijan työpöydällä kovin usein. Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan (jäljempänä Tamla) ratkaisutilastojen mukaan vuosina 2020–2024 on annettu vain 36 perustevalitusta koskevaa ratkaisua.

Perustevalituksia koskevan tiedon lisäämiseksi päätin syventyä aiheeseen enemmän ja tutustua Tamlan antamiin ratkaisuihin.

Mikä on perustevalitus ja mistä alkaen se on ollut käytössä työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmässä?

Perustevalitus on yleisesti tarkoitettu verojen ja julkisten maksujen perustetta koskevaksi muutoksenhakukeinoksi. Julkisen saatavan määräämisestä tai maksuunpanosta tehtävästä perustevalituksesta säädetään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa ja sen mukaan se, joka katsoo, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti, saa tehdä siitä perustevalituksen. Perustevalitukseen sovelletaan yleisesti mitä laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetään valituksesta. Perustevalituksesta säädetään myös sosiaaliturvalainsäädännössä kuten työntekijän eläkelaissa ja työtapaturma- ja ammattitautilaissa, joissa on poikkeavia säännöksiä valitusajasta.

Perustevalituksella on erityistä merkitystä tilanteessa, jossa viranomainen yksipuolisella toimenpiteellä määrää tai maksuunpanee saamisen ilman, että asiassa annetaan valituskelpoista päätöstä ja saatava on lain nojalla suoraan ulosottokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä. Tällöin perustevalitus on ainoa keino hakea asiaan muutosta. Maksun suoran ulosottokelpoisuuden vastapainoksi tarvitaan oikeusturvaa antava perustevalitusmenettely. Myös työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen vakuutusmaksu voidaan ulosmitata ilman tuomiota tai päätöstä siten kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetään.

Perustevalitus tuotiin työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmään vuonna 1981 osana työtapaturmavakuutuksen oikeusturvajärjestelmään tehtyjä muutoksia (laki tapaturmavakuutuslain muuttamisesta 526/1981(Avaa uuden ikkunan); HE 53/1981 vp(Avaa uuden ikkunan)). Tuolloin työtapaturmavakuutuksen oikeusturvajärjestelmä muutettiin vastaamaan muita sosiaalivakuutuksia. Työeläkejärjestelmässä oli jo käytössä perustevalitus ja työnantajalla oli työeläkemaksun ulosmittauksen yhteydessä mahdollista tehdä valitus sillä perusteella, että vakuutusmaksun maksuunpano oli lain tai sopimuksen vastainen. Perustevalitusmenettelyn ottamista myös työtapaturmavakuutusjärjestelmään pidettiin työnantajan oikeusturvan kannalta aiheellisena. Menettelyn toteuttamiseksi silloiseen tapaturmavakuutuslakiin lisättiin perustevalitusta koskeva säännös.

Miten perustevalitus eroaa ns. tavallisesta valituksesta?

Perustevalituksella haetaan muutosta työtapaturma- ja ammattitautilain perusteella määrätyn vakuutusmaksun maksuunpanoon. Vakuutuksenottaja, joka katsoo, että vakuutusmaksun maksuunpano on ollut lain tai sopimuksen vastainen, saa tehdä siitä kirjallisen perustevalituksen tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalle kahden vuoden kuluessa sitä seuraavan vuoden alusta, jona saaminen on määrätty tai maksuunpantu.

Perustevalituksen kohteena ei ole vakuutusyhtiön antama päätös. Vakuutusyhtiön on vakuutuskauden päätyttyä tarkistettava vakuutusmaksu ja annettava vakuutuksenottajalle tieto siitä, kuinka vakuutusmaksun maksuunpanoon voi hakea muutosta perustevalituksella. Vakuutusmaksu maksuunpannaan laskulla eikä siitä anneta erillistä päätöstä kuten asioissa, jotka työtapaturma- ja ammattitautilain mukaan ratkaistaan antamalla päätös. Tämä todetaan hallituksen esityksessä laiksi tapaturmavakuutuslain muuttamisesta vuodelta 1994 (HE 116/1994 vp, sivu 8)(Avaa uuden ikkunan). Tiedon antaminen perustevalituksesta tarkoittaa sitä, että tarkistetun vakuutusmaksun (ns. lopullisen maksun) maksuunpanoon liitetään ohje perustevalituksen tekemiseksi.

Perustevalitukselle on työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetty erityinen muutoksenhakuaika, joka on pidempi kuin tavallisessa valituksessa. Muutosta tulee 30 päivän sijaan hakea kahden vuoden kuluessa. Määräaika perustevalituksen tekemiselle alkaa maksuunpanovuotta seuraavan vuoden alusta. Esimerkiksi vakuutuskautta 2022 koskevan tasoitusvakuutusmaksun maksuunpanoon (31.12.2023 mennessä) tulee hakea muutosta perustevalituksella 31.12.2025 mennessä.

Kirjallinen perustevalitus toimitetaan suoraan muutoksenhakuelimelle eikä perustevalitukseen sovelleta työtapaturma- ja ammattitautilain säännöstä itseoikaisumenettelystä. Muutoksenhakuelin pyytää sinne saapuneen perustevalituksen johdosta vakuutusyhtiöltä lausuntoa asiassa.

Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen voi hakea muutosta vakuutusoikeudelta. Vakuutusoikeuden päätöksestä voi edelleen hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan. Tältä osin perustevalitus vastaa ns. tavallista valitusta.

Mitä perustevalituksesta voi todeta tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan antamien ratkaisujen valossa?

Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan vuosina 2020–2024 ratkaisemista perustevalituksista suurimmassa osassa tapauksista valitus hylättiin. Vain alle viidessä tapauksessa Tamla katsoi, että maksun maksuunpano oli ollut lainvastainen. Muutamassa tapauksessa valitus koski ennakkovakuutusmaksua, jolloin valitus jätettiin tutkimatta. Muutamassa tapauksessa käsittely raukesi muutoksenhakijan peruutettua valituksen. Ratkaisut olivat yksimielisiä. Yhtään ratkaisua ei annettu vahvennetussa jaostossa.

Perustevalitusasiana käsitellään tarkistetun vakuutusmaksun maksuunpanon oikeellisuutta suhteessa työtapaturma- ja ammattitautilain maksun määräytymistä koskeviin säännöksiin ja niiden perusteella laadittuihin vakuutusyhtiön maksuperusteisiin ja vakuutussopimukseen. Perustevalituksella ei voi hakea muutosta ennakkovakuutusmaksuun tai tuleviin vakuutusmaksuihin. Perustevalituksella ei voi myöskään hakea muutosta vahingoittuneelle tai työnantajalle annetulla korvauspäätöksellä aiemmin ratkaistuun korvausasian asiakysymykseen.

Vakuutusyhtiön maksuperusteita koskevat tiedot ovat vakuutusyhtiön liikesalaisuuksia, eikä vakuutuksenottajalla ole oikeutta saada niistä tietoa edes perustevalitusmenettelyllä. Tamla on eräässä ratkaisussaan todennut, että työtapaturma- ja ammattitautilain säännös vakuutuksenottajan oikeudesta saada tietoa vakuutusmaksun perusteista ja kehityksestä ei velvoita vakuutusyhtiötä luovuttamaan maksuperusteita sellaisenaan vakuutuksenottajalle.

Perustevalitusmenettelyyn näyttäisi liittyvän enemmän kirjelmöintiä ja lausuntojen antamista kuin ns. tavallisiin valituksiin. Tähän voi vaikuttaa muutoksenhakijana olevan vakuutuksenottajan taloudellinen intressi (vakuutusmaksun suuruus) perustevalitusasiassa.

Johtopäätökset

Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan ratkaisutilaston perusteella perustevalitusten määrät ovat vähäisiä. Myös perustevalitusten johdosta tehdyt muutokset vakuutusmaksun maksuunpanoon ovat olleet vähäisiä.

Läpikäytyjen ratkaisujen valossa perustevalitus ei aina ole koskenut aitoa maksuunpano- tai maksuperusteasiaa. Perustevalituksissa esitettyjen vaatimusten ja perusteluiden valossa kysymys on usein ollut enempi vakuutussopimusta tai maksuperusteita koskevasta vakuutuksenottajan väärinkäsityksestä.

Vakuutuksenottaja on lisäksi voinut vasta perustevalituksessa tuoda esille vakuutuksen voimassaoloon vaikuttavia tietoja tai vakuutusmaksun suuruuteen vaikuttavaan yksittäiseen vahinkotapahtumaan ja sitä koskevaan korvausasiaan liittyviä tietoja. Vakuutuksenottajan tulee ilmoittaa vakuutuksen voimassaoloon vaikuttavista tiedoista viipymättä vakuutusyhtiölle. Työtapaturma- ja ammattitautilain mukaan vakuutuksenottajan on ilmoitettava vakuutusyhtiölle olennaisista muutoksista tiedoissa, jotka vaikuttavat riskin arviointiin, vakuutusmaksun määräämiseen tai vakuutuksen hoitoon, viipymättä.

Korvausasiaan liittyviä tietoja vakuutuksenottaja voi antaa vakuutusyhtiölle esimerkiksi vahinkotapahtumailmoituksella tai korvausprosessin kuluessa vakuutusyhtiön pyytäessä siltä lisätietoja. Lisäksi tietyissä tilanteissa vakuutusyhtiö antaa korvauspäätöksen myös vakuutuksenottajalle, vaikka se ei ole korvausasian asianosainen. Vakuutuksenottajan oikeuteen saada korvauspäätös vaikuttaa mm. vakuutuksenottajan valitsema vakuutusmaksujärjestelmä. Vakuutusyhtiö antaa erikoismaksuperusteiselle vakuutuksenottajalle korvauspäätöksen maksamastaan korvauksesta tai täyskustannusmaksusta, jos korvaus vaikuttaa vakuutusmaksuun. Korvauspäätöksen saaminen on edellytyksenä sille, että vakuutuksenottaja voi hakea muutosta korvausasiaan työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisella ns. tavallisella valituksella ja sitä koskevassa määräajassa (238, 240 §:t). Perustevalitusta ja sitä koskevaa pidempää kahden vuoden määräaikaa ei voi käyttää korvausasiasta valittamiseen.

Lyhyesti kirjoittajasta

Elina Holmas työskentelee TVK:ssa lakiasioiden parissa juristina sekä yhteyspäällikkönä ja verkostovastaavana keskeisille sidosryhmille. Hän on työtapaturma- ja ammattitautijärjestelmän kokenut juridiikan asiantuntija vuodesta 2002. Asiantuntija pohtii -kirjoituksia syntyy mm. vakuuttamisvelvollisuudesta, tulevaisuuden työelämästä, yrittäjistä ja alustatyöstä.