Asiantuntija pohtii: Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies – laillisuusvalvojia myös TyTA-asioissa

Valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävät laillisuusvalvojina

Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies ovat Suomen ylimmät laillisuusvalvojat. Molempien tehtäviin kuuluu viranomaistoiminnan laillisuuden valvonta. Tehtäväänsä hoitaessaan molemmat valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista.

Oikeuskanslerista ja oikeusasiamiehestä on säädetty perustuslaissa. Lisäksi sekä oikeuskanslerin että oikeusasiamiehen tehtävistä ja toiminnasta on säädetty lailla. Oikeuskanslerin toimintaa säätelee laki valtioneuvoston oikeuskanslerista (193/2000)(Avaa uuden ikkunan). Oikeusasiamiehestä on säädetty laissa eduskunnan oikeusasiamiehestä (197/2002)(Avaa uuden ikkunan).

Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin tehtävät ja toimivalta ovat pääosin samat. Molemmilla on kuitenkin myös eritystehtäviä. Näistä erityistehtävistä ja oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen keskinäisestä työnjaosta säädetty v. 2022 annetulla lailla, laki valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta (330/2022)(Avaa uuden ikkunan).

Kantelua tekevän kansalaisen kannalta tilanne on sinänsä helppo, sillä kantelun voi tehdä kummalle valvojalle tahansa. Jos asiaa ei kuulu omaan toimivaltaan, valvoja siirtää sen toiselle valvojalle. Asioita voidaan myös siirtää valvojalta toiselle, jos se on erityisistä syistä tarkoituksenmukaista (esim. nopeuttaa käsittelyä).

Miten oikeuskansleri ja oikeusasiamies liittyvät TyTA-toimeenpanoon?

Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan he valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista.

TyTA-toimeenpanon tehtäviin liittyy julkisen vallan käyttöä ja julkisen hallintotehtävän hoitamista. Molemmat kuuluvat oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin valvottaviin alueisiin.

TyTA-toimeenpanoon liittyvät asiat tulevat pääasiassa oikeusasiamiehen käsiteltäväksi, sillä oikeusasiamiehen erityisiin tehtäviin kuuluu valvoa yksilön oikeuksien toteutumista sosiaalivakuutuksessa. Tämä ilmenee valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain 3 §:stä.

TyTA-toimeenpanoon liittyvät asiat voivat tulla oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin käsiteltäväksi kantelun tai tarkastuksien johdosta tai jos ylin valvoja ottaa asian omasta aloitteesta tutkittavaksi.

Ratkaisujen seuranta kannattaa

Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen ratkaisukäytäntö on olennainen osa niiden oikeuslähteiden seurantaa, jota myös TyTA-toimeenpanossa tehdään.

Ratkaisukäytännöstä löytyy hyviä oppeja paitsi varsinaiseen TyTA-toimeenpanoon myös muuhun hallintotoimintaan. Vaikka ratkaisu mahdollisesti koskee muuta viranomaistoimintaa tai sosiaalivakuutusta (esim. liikennevakuutusta, työeläkettä, Kelaa), samat periaatteet hallintolaista tai oikeusturvan periaatteista on sovellettavissa myös TyTA-toimeenpanoon. Kannattaa siis säännöllisesti seurata, millaisia ratkaisuja sekä oikeusasiamies että oikeuskansleri antavat.

Hyvä lähde molempien valvojien ratkaisukäytäntöön ovat vuosikertomukset, josta saa yleiskatsauksen siitä, mitä asioita on meneillään ja mihin asioihin on kiinnitetty huomiota.

Oikeuskansleri antaa joka vuodelta kertomuksen virkatoimistaan ja lain noudattamista koskevista havainnoistaan eduskunnalle ja valtioneuvostolle. Eduskunnan oikeusasiamies puolestaan raportoi eduskunnalle lainkäytön tilasta, julkisen hallinnon ja julkisten tehtävien hoidon tilasta sekä lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista.

Oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2024(Avaa uuden ikkunan) on julkaistu 30.4.2025. Oikeuskanslerin uudistettu kertomus sisältää nykyisin ratkaisukäytäntöä kuvaavan aineiston lisäksi myös kokoavia teema-artikkeleja keskeisistä laillisuusvalvontahavainnoista ja –toimista.

Oikeuskanslerin vuoden 2024 kertomuksen osiossa ”Viranomaisten ja muiden julkista tehtävää hoitavien laillisuusvalvonta” ei ole tällä kertaa nostettu esiin yhtään TyTA-toimeenpanoa koskevia ratkaisuja. Kertomuksessa tuodaan kuitenkin esiin ratkaisu etäistuntojen järjestämisestä työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa (OKV/2213/10/2023), jolla on vaikutusta myös TyTA-toimeenpanoon. Tätä ratkaisua kuvataan jäljempänä tarkemmin.

Oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2024(Avaa uuden ikkunan) on julkaistu 13.6.2025. Sosiaalivakuutuksen asiat ovat käytännössä olleet apulaisoikeusasiamiehen ratkaistavia asioita. Vuonna 2024 sosiaalivakuutuksen asioita on ratkaissut apulaisoikeusasiamies Mikko Sarja. Vuosikertomuksessa apulaisoikeusasiamies Mikko Sarjan puheenvuorossa on nostettu esiin mm. hallinnon yleislakien merkitys.

Oikeusasiamies valvoo perinteisesti viranomaistoiminnan menettelytapojen laillisuutta, jolloin hallinnon yleislait ovat keskeisiä. Lailliset menettelytavat tähtäävät siihen, että jokaisen oikeus asian asianmukaiseen käsittelyyn ja hyvään hallintoon toteutuvat perustuslain 21 §:n mukaisesti. Hyvä hallinto on oikeusasiamiehen perusoikeuksien valvontatehtävän ydintä. Useimmiten ratkaisuissa on kyse julkisuuslain, hallintolain ja kielilain soveltamisesta.

Sosiaalivakuutusta koskevia ratkaisuja on ollut vuonna 2024 kaikkiaan 322 kpl. Näistä toimenpiteisiin on johtanut yhteensä 40 asiaa (1 huomautus, 35 käsitystä ja 4 korjausta). Suurin osa käsitellyistä sosiaaliturvan asioista on koskenut Kelaa, mikä näkyy myös vuosikertomukseen otetuista ratkaisuista. Yksi vuosikertomuksessa esitellyistä ratkaisuista on koskenut työeläkkeen maksamista Venäjälle. Tätä ratkaisua ei ole kuitenkaan erikseen julkaistu.

Ratkaisukäytäntöä TyTA-asioissa ja TyTA-asioihin vaikutusta ulottavissa asioissa

TyTA-asioissa ei ole julkaistu kovin paljon ylinten valvojien ratkaisuja. Tilannetta voidaan pitää myös hyvänä, jos se kertoo siitä, että TyTA-toimeenpano on hyvällä tolalla. Täyttä varmuutta tästä ei ole, sillä emme tiedä, millainen on TyTA-asioita koskevien kanteluiden määrä suhteessa muita asioita koskevien kanteluiden määriin. On myös mahdollista, että kanteluita ei ole tehty paljon suhteessa TyTA-asioiden omaan volyymiinkään. Asiaan ei tosin ole saatavissa täyttä varmuutta, sillä ainakaan eduskunnan oikeusasiamies ei julkaise hallinaloittain eriteltyjä kanteluiden määriä, jotta tiedettäisiin, millainen eri hallinnonalojen kanteluiden määrä on suhteessa ratkaistujen asioiden määriin.

Muutamia mielenkiintoisia julkaistuja ratkaisuja viime vuosilta kyllä löytyy. Pääasiassa ne ovat olleet eduskunnan oikeusasiamiehen antamia ratkaisuja.

Eduskunnan oikeusasiamiehen TyTA-ratkaisuja

Oikeusasiamies ei vakiintuneen käytäntönsä mukaan puutu vireillä oleviin asioihin eikä asioihin, joihin voi hakea muutosta valittamalla. Oikeusasiamies ei voi muutoinkaan muuttaa tai kumota vakuutuslaitosten antamia päätöksiä eikä arvioida päätöksen aineellista sisältöä. Valvojan arviointi keskittyy käsittelyyn ja sen perustuslainmukaisuuteen. Käytännössä TyTA-vakuutusta koskevat asiat on yleensä ratkaissut apulaisoikeusasiamies.

Vaikka päätösten sisältöihin ei sinänsä puututa, ratkaisuilla on monesti ollut yleisempää ja laajempaa merkitystä TyTA-toimeenpanon käytäntöihin ja asioiden käsittelyyn. Ratkaisut ovat esim. voineet antaa aiheen uuden ohjeen antamiselle tai jo olemassa olevan ohjeen täsmentämiselle. Ratkaisu on myös voinut antaa alkusysäyksen lakimuutosten valmistelulle STM:ssa tai Finanssivalvonnan toiminnan täsmentämiselle. Tällaisia ovat esim. olleet apulaisoikeusasiamiehen ratkaisut EOAK/6260/2020 ja EOAK/7167/2019.

Ratkaisun EOAK/6260/2020(Avaa uuden ikkunan) (11.6.2021) seurauksena Finanssivalvonta alkoi seurata tarkemmin työtapaturma- ja ammattitautiasioiden käsittelyn käsittelyaikoja ja vaatia niiden raportointia Finanssivalvonnalle.

Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/7167/2019(Avaa uuden ikkunan) (28.5.2020) muodostaa kokonaisuuden yhdessä ratkaisujen EOAK/134/2019(Avaa uuden ikkunan) (19.12.2019) ja EOAK/352/2017(Avaa uuden ikkunan) (7.11.2017) kanssa. Näiden ratkaisujen johdosta täsmennettiin vakuutuslaitoksen lääkäriasiantuntijan kannanoton sisältöä koskevaa työtapaturma- ja ammattitautilain (TyTAL) 121 §:ää. TyTAL 121 §:n muutos valmisteltiin suhteellisen nopealla aikataululla ja se tuli voimaan 1.7.2021 (HE 213/2020(Avaa uuden ikkunan)).

Merkittävä ratkaisu on myös ollut apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/1672/2019(Avaa uuden ikkunan) (10.5.2021), joka koski vakuutustutkintaa ja sen lainsäädännöllistä perustaa. Tämän ratkaisun yhteydessä STM hankki oikeusasiamiehelle antamaa vastaustaan varten tiedot TyTA-vakuutuslaitosten vakuutustutkinnan käytännöistä. Apulaisoikeusasiamies päätyi ratkaisussaan käsitykseen, että vakuutustutkijoiden toiminta näytön ja selvitysten hankkimisessa lakisääteiseen pakolliseen liikenne- tai tapaturmavakuutusasiaan on julkisen tehtävän hoitamista. Vakuutustutkintatoiminta kuuluu Finanssivalvonnan valvontavaltaan. Apulaisoikeusasiamies lisäksi kehotti sosiaali- ja terveysministeriötä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin vakuutustutkintatoimintaa koskevan riittävän täsmällisen lainsäädännön aikaansaamiseksi. Tähän asiaan ei ole vielä toistaiseksi tullut muutosta.

Oikeuskanslerin TyTA-ratkaisuja ja ratkaisuja, joilla on vaikutusta TyTA-toimeenpanoon

TyTA -toimeenpanoa koskevia oikeuskanslerin ratkaisuja on vain muutamia. Tämä johtunee suurelta osin oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välisestä työnjaosta.

Viimeaikaisesta ratkaisukäytännöstä TyTA-toimeenpanoa on koskenut apulaisoikeuskanslerin ratkaisu OKV/2739/70/2024(Avaa uuden ikkunan) (30.5.2025). Tämä koski toimeentuloturva-asioiden muutoksenhakulautakuntien jäsennimitysten valmistelua. Yhtenä osana ratkaisua apulaisoikeuskansleri tarkasteli tapaturma-asioidenmuutoksenhakulautakunnan jäsenten sidonnaisuuksia ja nimittämistä. Apulaisoikeuskanslerin mukaan lautakuntien nimittämistä tulisi kehittää turvaamaan takeet siitä, että jäsenten valitseminen tapahtuu avoimesti ja riippumattomasti. Apulaisoikeuskansleri on pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriötä ilmoittamaan toimenpiteistään muutoksenhakulautakuntien varapuheenjohtajien, lääkärijäsenten ja lakimiesjäsenten valintakäytäntöjen avoimuuden ja muutoksenhakulautakuntien riippumattomamman aseman turvaamiseksi.

2.4.2025 annetulla oikeuskanslerin ratkaisulla OKV/2213/70/2024(Avaa uuden ikkunan) tulee olemaan vaikutusta myös TyTA-toimeenpanoon, vaikka se ei suoraan sitä koskenutkaan. Tämä ratkaisu koski nimittäin automaattista päätöksentekoa ja tekoälyn käyttöä Kelassa. Ratkaisu on käynnistänyt keskustelun vaadittavista toimenpiteistä myös TyTA-toimeenpanossa, sillä itseoikaisua koskeva menettely on samanlaista myös TyTAL:ssa. Elina Holmas on käsitellyt ratkaisun herättämiä kysymyksiä kirjoituksessaan Asiantuntija pohtii: Täyttääkö itseoikaisumenettely automaattisen päätöksenteon oikeussuojavaatimuksen?(Avaa uuden ikkunan)

Apulaisoikeuskanslerin ratkaisu OKV/2213/10/2023(Avaa uuden ikkunan) (26.6.2023) etäistuntojen järjestämisestä työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa ulottaa vaikutuksia myös TyTA-toimeenpanoon. Apulaisoikeuskansleri edellytti nimittäin ratkaisussaan STM:n ilmoittamaan valvojalle etäistuntojen sääntelyn kehittämiseen liittyvästä arviostaan ja mahdollisista toimenpiteistään. Sama koski myös oikeusministeriötä, jolle kuuluu lainvalmistelu hallintoprosessilain lainvalmistelu.

Mistä löydän tietoa?

Parhaat tietolähteet ovat valtioneuvoston oikeuskanslerin(Avaa uuden ikkunan) ja eduskunnan oikeusasiamiehen(Avaa uuden ikkunan) omat nettisivut, jotka kannattaa ottaa jatkuvan seurannan kohteeksi.

Oikeuskanslerin sivuilta löytyy tietoa oikeuskanslerin toiminnasta ja sieltä löytyvät mm. vuosikertomukset, ratkaisut ja lausunnot. Ratkaisuja ja lausuntoja löytyy sekä haulla (vuodesta 1970 alkaen) että luettelona (valikoituja ratkaisuja vuodesta 2002 alkaen). Oikeuskanslerin ratkaisut vuodesta 1988 alkaen löytyvät myös Finlexistä.

Eduskunnan oikeusasiamiehen sivuilta löytyy tietoa oikeusasiamiehen toiminnasta ja sieltä löytyvät mm. vuosikertomukset, ratkaisut, tarkastukset, lausunnot ja tiedotteet. Valitettavasti sivuilta löytyvät suoraan vain tuoreimmat ratkaisut. Kokonaiskuvan saaminen ratkaisuista onkin vaikeaa, sillä ratkaisuja on etsittävä ratkaisuhaun kautta. Toisin kuin oikeuskanslerin ratkaisuja, Finlexissä ei julkaista eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuja.

Tiedon löytymisen ja asioiden seurannan kannalta olisikin toivottavaa, että ratkaisut olisivat jatkossa helpommin löydettävissä.

TVK seuraa aktiivisesti, mitä uutta tietoa oikeuskansleri ja oikeusasiamies julkaisevat. Kaikki TyTA-toimeenpanoa koskevat oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen julkaistut ratkaisut julkaistaan myös Työtapaturmatiedossa.

Kirjoittajasta

Merja Salonen työskentelee TVK:ssa lakiasioiden parissa juristina ja verkostovastaavana keskeisille sidosryhmille. Työtapaturmavakuutuksen korvaus- ja lakiasioiden parissa hän on tehnyt töitä vuodesta 1998 alkaen. Merja Salonen seuraa työssään työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen toimeenpanoon liittyviä ilmiöitä.